ISSN 2785-552X

Gli effetti della “prenotazione prelatizia” e il titolo abitativo non ancora richiesto

Remo Trezza 16 Maggio 2022

[Corte Costituzionale, sent. 24 febbraio 2022, n. 43; Pres. G. Amato – Rel. E. Navarretta]

Abstract

Il contributo analizza una recente sentenza della Corte costituzionale con cui si è stabilito che, nell’ottica piena di tutela del diritto costituzionale all’abitazione, anche le persone fisiche che hanno acquistato un immobile prima della richiesta del permesso di costruire siano titolari del diritto di prelazione su di esso.

The contribution analyzes a recent sentence of the Constitutional Court which established that, with a view to fully protecting the constitutional right to housing, even natural persons who bought a property before applying for the building permit are holders of the right to preemption on it.

Sommario: 1. Le norme censurate e la dinamica fattuale generativa della questione di legittimità costituzionale; 2. Le perplessità del giudice a quo e l’ambito di applicazione del diritto di prelazione; 3. Il quadro normativo e la tutela del diritto al risparmio ex art. 47 Cost., nonché del diritto all’abitazione ai sensi dell’art. 2 Cost. Il precedente della Corte costituzionale 19 febbraio 2018, n. 32: la tutela del “legittimo affidamento contrattuale”; 4. I presupposti del diritto di prelazione nella vendita forzata ex art. 9, comma 1, d.lgs. 20 giugno 2005, n. 122; 5. L’avallo della giurisprudenza di legittimità e la fondatezza della questione di legittimità costituzionale. Irragionevole non rendere titolari del diritto di prelazione anche le persone fisiche che hanno acquistato un immobile prima della richiesta del permesso di costruire; 6. Quando si verificano i presupposti costitutivi del diritto di prelazione, il procedimento amministrativo è indifferente rispetto alle vicende civilistiche.

1. Le norme censurate e la dinamica fattuale generativa della questione di legittimità costituzionale

Il Tribunale ordinario di Verona ha sollevato, in riferimento all’art. 3 Cost., questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, lett. d) e 9, d.lgs. 20 giugno 2005, n. 122 (Disposizioni per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire, a norma della legge 2 agosto 2004, n. 210), nonché dell’art. 1, l. 2 agosto 2004, n. 210 (Delega al Governo per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire).

Il fatto generativo della questione di legittimità costituzionale può essere così riassunto. La società cooperativa edilizia F. C. era risultata assegnataria di un’unità minima di intervento di un’area di edilizia economica popolare, sulla quale aveva costruito ventisei alloggi. Molti appartamenti erano stati oggetto di contratti denominati “prenotazione di alloggio”, in forza dei quali la Cooperativa si era impegnata a trasferire ai soci prenotatari il diritto di proprietà dietro il pagamento del corrispettivo, in parte già versato al momento della sottoscrizione della prenotazione dell’alloggio ed in parte da corrispondere al momento della sottoscrizione del contratto di vendita.

La società cooperativa, in data 14 aprile 2010, presentava richiesta di permesso di costruire e, in seguito, ottenuto il titolo abilitativo (il 7 febbraio 2011) e poi il certificato di agibilità, nel luglio 2013 assegnava provvisoriamente e consegnava ai soci prenotatari i rispettivi alloggi. Non provvedeva, invece, all’assegnazione definitiva degli immobili e al trasferimento della proprietà. Con atto trascritto in data 20 ottobre 2017, l’intero complesso edilizio veniva pignorato e, nel corso del procedimento esecutivo, il professionista delegato constatava l’occupazione di alcuni lotti da parte dei soci prenotatari. I detentori degli immobili depositavano, in particolare, istanze vòlte a ottenere il riconoscimento del diritto di prelazione di cui all’art. 9, comma 1, d.lgs. n. 122/2005 e il professionista delegato chiedeva al giudice dell’esecuzione di pronunciarsi sulla spettanza di tale diritto e sulle modalità del suo esercizio. Il giudice dell’esecuzione disponeva la vendita degli immobili con indicazione, nell’avviso di vendita, dell’esistenza di un diritto di prelazione a favore dei soli assegnatari degli alloggi, i cui atti di prenotazione risultassero conclusi dopo la richiesta di permesso di costruire. Tale provvedimento formava oggetto di reclamo da parte di diciotto soci, i cui contratti di prenotazione erano stati stipulati in data antecedente alla presentazione della richiesta di permesso di costruire da parte della società cooperativa.

Il giudice dell’esecuzione, disposta la riunione di tutti i reclami, li rigettava, ritenendo che il diritto di prelazione, di cui all’art. 9, comma 1, d.lgs. n. 122/2005, spettasse solo a favore degli acquirenti di immobili da costruire rientranti nella definizione dell’art. 1, comma 1, lett. d) del medesimo decreto legislativo e dell’art. 1, comma 1, l. n. 210/2004. Avverso l’ordinanza di rigetto, proponevano reclamo quasi tutti i soci che si erano già opposti al decreto del giudice dell’esecuzione, i quali prospettavano un’interpretazione estensiva dell’art. 9, d.lgs. n. 122/2005, tale da rendere possibile il riconoscimento del diritto di prelazione a prescindere dall’anteriorità della stipula del contratto rispetto alla richiesta del titolo abilitativo.

2. Le perplessità del giudice a quo e l’ambito di applicazione del diritto di prelazione

Nel decidere sul reclamo, il giudice a quo ha sollevato la citata questione di legittimità costituzionale, ritenendo di non poter condividere l’interpretazione estensiva proposta dai reclamanti e di dover, invece, accogliere gli argomenti esposti dal giudice dell’esecuzione. Ha sottolineato, in particolare, il ruolo centrale delle definizioni di cui all’art. 1 del decreto legislativo che hanno la funzione di perimetrare l’ambito di applicazione della tutela prevista dal legislatore alle fattispecie in esse riportate e che sono un chiaro indice della volontà di applicare le definizioni a ogni fattispecie normativa e non soltanto a quelle che esplicitamente richiamano al loro interno le parole oggetto di definizione, rilevando poi che il censurato art. 9, comma 1, considera destinatario della tutela l’acquirente, che l’art. 1, comma 1, lett. a), definisce come la «persona fisica che sia promissaria acquirente o che acquisti un immobile da costruire, ovvero che abbia stipulato ogni altro contratto [avente a oggetto] un immobile da costruire, ovvero colui il quale, ancorché non socio di una cooperativa edilizia, abbia assunto obbligazioni con la cooperativa medesima per ottenere l’assegnazione in proprietà o l’acquisto della titolarità di un diritto reale di godimento su di un immobile da costruire». Per il giudice a quo, inoltre, la necessità di leggere l’art. 9, comma 1, in combinato disposto con l’art. 1, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 122/2005 emerge dallo stesso art. 9, il quale espressamente disciplina il concorso tra l’esercizio del diritto di prelazione del promittente acquirente e l’escussione della fideiussione in relazione agli acconti pagati al costruttore. Al fine di escludere che l’art. 9 possa avere un ambito applicativo eccentrico rispetto al testo della legge in cui è inserito,  il rimettente ha sottolineato che la legge n. 210/2004 abbia limitato la delega al Governo alla tutela dei soli diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili, per i quali sia stato richiesto il permesso di costruire e che siano ancora da edificare o la cui costruzione non risulti ultimata [cfr., fra tutti, sul punto, Petrelli, Gli acquisti di immobili da costruire, Ipsoa, 2005; Id., Gli acquisti di immobili da edificare e la richiesta di permesso di costruire, in Riv. not., 2005, LIX, 1233 ss.; Rizzi, L’immobile «da costruire» nella bozza di decreto legislativo di attuazione della legge delega n. 210 del 2004, in Cnn Notizie, 3 maggio 2005; Busani, Vecchi permessi, niente copertura, in Il Sole-24 Ore, 11 giugno 2005; Costola, Verso nuove forme di tutela degli acquirenti di immobili da costruire: la legge delega 2 agosto 2004, n. 210 (prima parte), in St. iuris, 2004, X, 1497; Paoliniruotolo, Prime considerazioni sulla bozza di decreto legislativo in tema di tutela degli acquirenti di immobili da costruire o in corso di costruzione, in Cnn Notizie, 3 maggio 2005].

Per il medesimo giudice a quo, la fattispecie delineata dall’art. 9, comma1, d.lgs. n. 122/2005 presuppone l’avvenuta consegna dell’immobile e che l’alloggio sia stato adibito ad abitazione principale propria, del coniuge o di un proprio parente di primo grado. Ciò confermerebbe come la concretezza dell’operazione immobiliare a suo tempo progettata, l’affidamento riposto dall’acquirente nel buon esito del programma negoziale, e quindi nel trasferimento in suo favore della proprietà del bene, e le esigenze di tutela del medesimo acquirente siano presenti in massimo grado, tanto più che risultano pagati molti acconti e che il progetto sarebbe compiuto in un contesto di piena regolarità sotto il profilo urbanistico. Tali ragioni differenzierebbero in maniera radicale l’assetto di interessi, sotteso all’art. 9, comma 1, d.lgs. n. 122/2005, rispetto a quello implicato nella disciplina dell’art. 2 del medesimo decreto legislativo, oggetto di una sentenza di non fondatezza pronunciata dalla stessa Corte costituzionale [cfr. sentenza 19 febbraio 2018, n. 32, in Federalismi, 28 febbraio 2018]. In tale ipotesi, è stata reputata non irragionevole la previsione dell’obbligo in capo al costruttore di procurare il rilascio e di consegnare all’acquirente una fideiussione a beneficio del solo acquirente che abbia stipulato l’atto dopo che la controparte aveva almeno presentato la richiesta di permesso di costruire.

3. Il quadro normativo e la tutela del diritto al risparmio ex 47 Cost., nonché del diritto all’abitazione ai sensi dell’art. 2 Cost. Il precedente della Corte costituzionale 19 febbraio 2018, n. 32: la tutela del “legittimo affidamento contrattuale”

Per la Corte, il d.lgs. n. 122/2005, attuativo della legge delega n. 210/2004, ha inteso potenziare, rispetto al normale apparato dei rimedi civilistici, la tutela di persone fisiche che, nel destinare i propri risparmi all’acquisto di un’abitazione, si espongono a rischi, particolarmente elevati, connessi a operazioni economiche aventi a oggetto immobili ancora da edificare o la cui costruzione non risulti essere stata ultimata versando in stadio tale da non consentire il rilascio del certificato di agibilità. Inoltre, secondo l’argomentazione della Consulta, «il quadro dei rimedi offerti scandisce differenti momenti dell’articolata vicenda. Alcune tutele sono correlate alla stipula del contratto a effetti obbligatori o reali differiti (artt. 2, 3 e 6); altre operano all’atto del trasferimento della proprietà (art. 4) o in vista del contratto a effetti traslativi (artt. 7 e 8); altre ancora scaturiscono ex lege al verificarsi di particolari circostanze successive all’originario atto di acquisto (artt. 9, 10, 12). Tale apparato di tutele, nel suo complesso, è rivolto all’obiettivo di proteggere il risparmio, in attuazione dell’art. 47 Cost. Alcune norme, tuttavia, quali gli artt. 9 e 10 del d.lgs. n. 122 del 2005, perseguono anche la primaria esigenza di difendere il diritto inviolabile all’abitazione (art. 2 Cost.)» [cfr., sul punto, tra tutti, Marchetti, Il diritto all’abitazione tra ordinamento statale ed europeo e prospettive di valorizzazione nel quadro dell’Europa sociale, in Federalismi, 2018, IV, 184 ss.; Scotti, Il diritto alla casa tra la Costituzione e le Corti, in Forum costituzionale, 18 settembre 2015, 1 ss.; Paciullo, Il diritto all’abitazione della prospettiva dell’housing sociale, Esi, 2008].

La Corte ha specificato che tanto l’art. 1, comma 1, della legge delega n. 210/2004, quanto la norma definitoria di cui all’art. 1, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 122/2005 riferiscono la nozione di immobile da costruire a immobili che si connotano non solo in quanto siano da edificare o perché la loro costruzione non sia stata ancora ultimata, ma anche perché sia stato richiesto il “permesso di costruire”. In relazione a quest’ultimo profilo di qualificazione giuridica della res, che esclude dalla disciplina gli acquirenti cosiddetti “su carta”, la sentenza n. 32/2018 della Consulta medesima ha ritenuto non irragionevole tale delimitazione del raggio di tutela, avendo riguardo alla specifica ratio delle norme relative all’obbligo del costruttore di prestare fideiussione in concomitanza con la stipula del contratto di acquisto a effetti obbligatori o reali differiti [sul punto, di recente, si rinvia a Morotti, Il tardivo rilascio della fideiussione nella vendita di immobili da costruire, in Giustizia insieme, 12 gennaio 2022; Liuni, Polizza fideiussoria e vendita di una casa in costruzione: la tutela dell’acquirente, in idialista.it, 12 marzo 2021; Leopardi, Immobili da costruire: operatività della fideiussione in caso di risoluzione del preliminare, in altalex.it, 2 agosto 2018].

Per la Corte, il richiamato obbligo – correlato al rimedio della nullità di protezione, posta a difesa dell’acquirente, in quanto contraente debole – copre il duplice rischio della crisi del costruttore (nei termini specificati dall’art. 3, comma 2, d.lgs. n. 122/2005) o che questi non rilasci, all’atto del trasferimento della proprietà, la polizza assicurativa di cui al successivo art. 4, nel qual caso la fideiussione garantisce la restituzione di tutte le somme e i corrispettivi versati al costruttore in anticipo rispetto al prodursi dell’efficacia traslativa. La Consulta ha ritenuto, infatti, che la normativa censurata perseguisse la finalità di approntare una garanzia specifica dell’affidamento, meritevole di tutela, che l’acquirente ripone nell’effettiva realizzazione (o completamento, se già iniziata) della costruzione dell’immobile oggetto del contratto preliminare di compravendita; affidamento indotto dalla circostanza dell’intervenuto rilascio del permesso di costruire o almeno della già presentata richiesta per il suo ottenimento. Di conseguenza, ha rilevato che il solo avvio del procedimento amministrativo mediante la richiesta di permesso di costruire aggiunge concretezza all’iniziativa edificatoria del promittente alienante, radicando nell’acquirente un affidamento maggiore nella determinazione di assentire l’impegno contrattuale di acquisto dell’immobile da costruire assumendone i relativi oneri economici. In definitiva, con riferimento alla tutela costituita dall’obbligo del costruttore di prestare fideiussione, la Corte costituzionale, a latere della primaria funzione di protezione del risparmio dell’acquirente, ha ravvisato anche la ratio di favorire affidamenti già consolidati, in quanto collocati in un percorso di legalità [per i rimedi notarili, in casi patologici, si rinvia a Busani, Il contenuto minimo legale della fideiussione, in notaiobusani.it, consultabile online].

4. I presupposti del diritto di prelazione nella vendita forzata ex 9, comma 1, d.lgs. 20 giugno 2005, n. 122

Nel caso de quo la censura è in riferimento all’art. 9, comma 1, d.lgs. n. 122/2005. La Consulta, con la sentenza in commento, ha messo in luce che «tale disposizione introduce, in particolare, un diritto di prelazione, da far valere nell’ambito della vendita forzata dell’immobile, conseguente alla situazione di crisi del costruttore, diritto che sorge ex lege al verificarsi dei seguenti presupposti». Questi ultimi sono, in primo luogo, il fatto che l’immobile debba essere stato consegnato, a titolo di possesso o di detenzione, in base alle differenti circostanze in cui opera la traditio. In secondo luogo, l’immobile deve essere stato adibito dall’acquirente (o dal promissario acquirente) ad abitazione principale per sé, per il coniuge o per un proprio parente in primo grado. Infine, secondo la ricostruzione che ne ha fatto il giudice rimettente, il diritto di prelazione può essere fatto valere solo da coloro che abbiano acquistato un immobile da costruire, rientrante nella definizione dell’art. 1, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 122/2005, con l’esclusione, dunque, di coloro che, pur avendo acquistato un immobile non ancora edificato o la cui costruzione non risulti ultimata, avevano nondimeno stipulato il contratto prima che il costruttore presentasse la richiesta di permesso di costruire. Fra le motivazioni addotte dal giudice a quo nel sostenere la richiamata interpretazione e, dunque, nel ritenere che la definizione dell’art. 1, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 122/2005 delimiti, sul piano oggettivo, tutte le tutele predisposte dal legislatore delegato nel medesimo provvedimento, risulta decisivo l’argomento fondato sul riferimento alla legge di delega. La legge n. 210/2004, infatti, all’art. 1, comma 1, dispone che la delega al Governo a emanare uno o più decreti legislativi riguarda «norme per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili per i quali sia stato richiesto il permesso di costruire e che siano ancora da edificare o la cui costruzione non risulti essere ultimata versando in stadio tale da non consentire ancora il rilascio del certificato di agibilità». In accordo con tale argomentazione, anche la Consulta ha stabilito che «la citata disposizione è, dunque, esplicita nel delimitare, con un contenuto poi refluito nella norma definitoria di cui all’art. 1, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 122/2005, l’intero raggio della tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire, il che esclude la possibilità di interpretare le norme del decreto legislativo al di fuori dei presupposti indicati nella delega».

5. L’avallo della giurisprudenza di legittimità e la fondatezza della questione di legittimità costituzionale. Irragionevole non rendere titolari del diritto di prelazione anche le persone fisiche che hanno acquistato un immobile prima della richiesta del permesso di costruire

La ricostruzione ermeneutica offerta dal rimettente sembra trovare conferma, a parere della Corte, anche nella giurisprudenza di legittimità, per la quale il perimetro di applicazione della nuova disciplina di tutela introdotta dal d.lgs. n. 122/2005 si trova delineato nell’art. 1 [cfr. Cass., 10 marzo 2011, n. 5749, in altalex.it, 7 giugno 2011, con nota di Lanzieri, Immobili da costruire: la tutela non si applica se l’immobile è un progetto; Cass., 1° dicembre 2016, n. 24535, in Gazzetta notarile, 23 aprile 2019]. Per tale ragione, la Corte, con la sentenza in commento, ha accolto la censura relativa alla irragionevole disparità di trattamento fra coloro che si trovano nelle condizioni richieste dal combinato disposto degli artt. 1, comma 1, lett. d) e 9, comma 1, d.lgs. n. 122/2005 e coloro che parimenti possiedono i requisiti previsti dalle citate norme, fuorché per la circostanza di aver concluso il contratto di acquisto dell’immobile a efficacia obbligatoria o reale differita prima che il costruttore avesse presentato la richiesta di permesso di costruire.

Per i Giudici costituzionali «la norma in esame non appresta protezione a chi nutra un mero affidamento nella realizzazione dell’immobile, come nel caso della tutela offerta dall’obbligo del costruttore di prestare la fideiussione, rispetto al quale la citata sentenza n. 32 del 2018 ha ritenuto non irragionevole l’esclusione dalla disciplina di affidamenti meno consolidati e, pertanto, meno meritevoli di tutela. Al contrario, il diritto di prelazione sorge ex lege sul duplice presupposto che l’immobile sia stato realizzato e che l’alloggio sia stato destinato, dopo la consegna, ad abitazione principale dell’acquirente o del coniuge o di un parente in primo grado. Il diritto di prelazione, attraverso la pretesa a essere preferiti a parità di condizioni nella vendita forzata, persegue, dunque, la finalità di preservare un interesse giuridico attuale, il diritto inviolabile all’abitazione, che scaturisce, sul presupposto dell’avvenuta consegna dell’immobile all’acquirente o al promissario acquirente, dalla destinazione dell’alloggio a soddisfare un “bisogno esistenziale primario” della persona e della sua famiglia» [cfr. Corte cost., 11 giugno 2014, n. 168, in Federalismi, 25 giugno 2014; Corte cost., 9 marzo 2020, n. 44, in Questione Giustizia, 5 maggio 2020, con nota di Corsi, Illegittimità costituzionale del requisito della residenza protratta per i servizi abitativi].

6. Quando si verificano i presupposti costitutivi del diritto di prelazione, il procedimento amministrativo è indifferente rispetto alle vicende civilistiche

A tal proposito, la Corte ha proseguito stabilendo che: «Se il diritto all’abitazione trae origine, nella fattispecie disegnata dall’art. 9, co. 1, d.lgs. n. 122 del 2005, dalla consegna dell’immobile all’acquirente o al promissario acquirente e dalla sua destinazione al bisogno abitativo, in presenza di tali circostanze resta identico il diritto inviolabile da tutelare, sia che l’originario acquisto dell’immobile fosse avvenuto dopo che il costruttore aveva presentato la domanda di permesso di costruire sia che fosse stato stipulato prima».

Per la Consulta, infatti, nel momento in cui si integrano ex lege i presupposti costitutivi del diritto di prelazione, la sorte del procedimento amministrativo relativo all’immobile risulta indipendente e indifferente rispetto alle vicende civilistiche. L’eventuale conclusione dell’iter amministrativo o la sua legittimità sono circostanze che prescindono e non sono condizionate dal fatto che il contratto di acquisto fosse stato concluso prima o dopo la mera presentazione della richiesta del permesso di costruire.

Tale pronuncia non può che essere accolta favorevolmente, in quanto consolida il principio della “cristallizzazione del rapporto civilistico” e della conseguente formazione del diritto di prelazione, a scapito dell’osservanza dei tempi e della modalità dettate dal procedimento amministrativo, le cui vicende non possono inficiare un rapporto civilistico già consolidatosi [cfr., sul punto, anche Trapuzzano, Diritto di prelazione anche a chi acquista immobili prima della domanda di premesso di costruire, in altalex.it, 8 marzo 2022].

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di Remo Trezza
Dottorando di ricerca in Scienze giuridiche (ramo civilistico) – Università degli Studi di Salerno
rtrezza@unisa.it

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